თავი II საჯარო სამსახურის კანონის პრინციპები (15-18 მუხლები)

 

  

სარჩევი:

ა)“საჯარო მოხელის პოლიტიკური ნეიტრალიტეტის’’ პრიმციპი[მუ.მე-15-ე] 1

ბ)“კარიერული განვითარების’’ პრინციპი[მუხ. მე-16-ე] 4

გ) „გამჭვირვალობის და ღიაობის’’ პრინციპი[მუხ. მე-17] 7

დ)  „მოხელის სოციალური და სამართლებრივი დაცვა’’[მუხ. მე-18-ე] 11

 

 

 

ა)“საჯარო მოხელის პოლიტიკური ნეიტრალიტეტის’’ პრიმციპი[მუ.მე-15-ე]

 

მუხლი 15. პოლიტიკური ნეიტრალიტეტი

საჯარო მოსამსახურეს უფლება არა აქვს, თავისი სამსახურებრივი მდგომარეობა „პარტიული (პოლიტიკური) მიზნებისათვის ან/და ინტერესებისათვის’’ გამოიყენოს.

საჯარო მოსამსახურეს ასევე უფლება არა აქვს, სამუშაო საათებში ან სამსახურებრივი უფლებამოსილების განხორციელებისას მონაწილეობა მიიღოს აგიტაციასა და წინასაარჩევნო კამპანიაში.

 საჯარო მოსამსახურეს ეკრძალება რომელიმე პოლიტიკური პარტიის, საარჩევნო სუბიექტის, საარჩევნო სუბიექტობის კანდიდატის მხარდასაჭერი ან საწინააღმდეგო აგიტაციისა და კამპანიის პროცესში ადმინისტრაციული რესურსის გამოყენება.

მუხლი 15. პოლიტიკური ნეიტრალიტეტი

საჯარო მოსამსახურეს უფლება არა აქვს, თავისი სამსახურებრივი მდგომარეობა პარტიული (პოლიტიკური) მიზნებისათვის ან/და ინტერესებისათვის გამოიყენოს. საჯარო მოსამსახურეს ასევე უფლება არა აქვს, სამუშაო საათებში ან სამსახურებრივი უფლებამოსილების განხორციელებისას მონაწილეობა მიიღოს აგიტაციასა და წინასაარჩევნო კამპანიაში. საჯარო მოსამსახურეს ეკრძალება რომელიმე პოლიტიკური პარტიის, საარჩევნო სუბიექტის, საარჩევნო სუბიექტობის კანდიდატის მხარდასაჭერი ან საწინააღმდეგო აგიტაციისა და კამპანიის პროცესში ადმინისტრაციული რესურსის გამოყენება.

 

კომენტარი:

·        „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის ერთ-ერთ მთავარ მონაპოვარს, სწორედ, პოლიტიკური ნეიტრალიტეტის პრინციპი წარმოადგენს.

·         „საჯარო სამსახურის რეფორმის კონცეფციაში’’, რომელიც საფუძვლად დაედო „ახალ კანონს’’, გამოთქმულია მოსაზრება, რომ :“იმ დროისათვის საქართველოს საჯარო სამსახურში არსებული მთავარი პრობლემა იყო საჯარო სამსახურის პოლიტიზება’’.

·        სწორედ ამიტომ, პოლიტიკური და ადმინისტრაციული ნაწილის ერთმანეთისგან გამიჯვნის შედეგად, საჯარო სამსახურის რეფორმის მთავარ მიზნად „პოლიტიკური თვალსაზრისით ნეიტრალური საჯარო სამსახურის ჩამოყალიბება’’ იქნა დასახული.

·        შესაბამისად, კანონის მე-15 მუხლით გარანტირებული „პოლიტიკური ნეიტრალიტეტის“ პრინციპი წარმოადგენს საჯარო სამსახურის კონცეფციის იდეის ლოგიკურ გაგრძელებას.

ხ

·        კანონის მე-15 მუხლის ერთგვარი დაკონკრეტება დამატებით გვხვდება კანონის 68-ე მუხლში, რომელიც „საჯარო მოხელის პოლიტიკურ უფლებებს’’ ეხება. „მოხელე სამსახურებრივ უფლებამოსილებას ახორციელებს პოლიტიკური ნეიტრალიტეტის პრინციპის დაცვით, რომელიც გულისხმობს მის ვალდებულებას, „სამუშაო საათებში’’ თავი შეიკავოს პოლიტიკური აქტივობისაგან  „საჯარო სამსახურის მიუკერძოებლობის პრინციპის’’დაცვის უზრუნველსაყოფად“.

·         ამავე მიზანს ატარებს კანონის მე-4 მუხლით მკაფიოდ გამიჯნული განმარტებები.

·        კანონის მე-3 მუხლის „ბ“ „დ“ „თ“ და „ი“ ქვეპუნქტებით ამომწურავად არის განმარტებული, თუ ვინ მოიაზრება იმ თანამდებობის პირებში, ვისზეც ვრცელდება ან არ ვრცელდება „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის რეგულირება, მათ შორის, „პოლიტიკური ნეიტრალიტეტის პრინციპი’’.

ხ

·        საჯარო ადმინისტრაციის ნეიტრალიტეტის პრინციპის ქართული, საბჭოთა გამოცდილების ისტორია ეწინააღმდეგება თანამედროვე სახელმწიფოს კონცეფციას.

·        საბჭოთა კავშირის საჯარო სამსახურის ფორმა არ ითვალისწინებდა პარტიისა და სახელმწიფოს ერთმანეთისაგან გამიჯვნას.

·        პირიქით, საჯარო სამსახურში დასაქმებული პირები უშუალოდ კომუნისტური პარტიის მეთვალყურეობის ქვეშ იმყოფებოდნენ.

·        ერთადერთ პოლიტიკურ პარტიას საბჭოთა რეალობაში მმართველი, კომუნისტური პარტია წარმოადგენდა და იგი სახელმწიფო ხელისუფლებასთან იყო გაიგივებული. სახელმწიფო ადმინისტრაცია კი, მხოლოდ კომუნისტური პარტიის გადაწვეტილებებს ასრულებდა.

·        შესაბამისად საჯარო სამსახური იყო არა სახელმწიფოს, არამედ კომუნისტური პარტიის სამსახურში.

·        მსგავსი ტრადიცია, კომუნისტური წარსულის შემდეგ, არ აღმოჩნდა მარტივად აღმოსაფხვრელი.

·         პირველად, სუვერენული საქართველოს ისტორიაში 2012 წელს, „საჯარო სამსახურის რეფორმის კონცეფციით ‘’დეკლარირებული იქნა პოლიტიკური ნეიტრალიტეტის პრინციპი, ხოლო 2015 წლის „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-15 მუხლით, მოხდა მისი კანონით გამყარება და მიენიჭა მას სავალდებულო ძალა.

ხ

·        „საჯარო მოსამსახურეს’’ ეკრძალება, თავისი უფლებამოსილებების განხორციელებისას, ჩართული იყოს რომელიმე პოლიტიკური პარტიის, საარჩევნო სუბიექტის, საარჩევნო სუბიექტობის კანდიდატის მხარდასაჭერი ან საწინააღმდეგო აგიტაციისა და კამპანიის პროცესში და გამოიყენოს ამ მიზნებით ადმინისტრაციული რესურსი. [ეს დაიმახსოვრეე]

ხ

·        „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-15 მუხლით გარანტირებული პოლიტიკური ნეიტრალიტეტის ვალდებულების სისტემურ განმარტებას ქართულ კანონმდებლობასა და პრაქტიკაში ვხვდებით.

·        წინასაარჩევნო აგიტაციისას ადმინისტრაციული რესურსის გამოყენებასთან დაკავშირებით საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს საინტერესო, თუმცა იმავდროულად საკმაოდ სადავო გადაწ ვეტილება არსებობს.

·         საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2010 წლის 27 დეკემბრის გადაწვეტილება საინტერესოა საჯარო ადმინისტრაციის პოლიტიკური ნეიტრალიტეტისა და ადმინისტრაციული რესურსის გამოყენების აკრძალვის კუთხით.

·        საქმეზე – მოქალაქეთა პოლიტიკური გაერთიანებები „ახალი მემარჯვენეები“ და „საქართველოს კონსერვატიული პარტია“ საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ.

·        დავის საგანს წარმოადგენდა საარჩევნო კოდექსის ნორმა, რომლის თანახმადაც ყველა პოლიტიკურ ძალას ჰქონდა ადმინისტრაციული რესურსის თანაბრად გამოყენების უფლება.

·        მოსარჩელეები კი მიიჩნევდნენ, რომ აღნიშნული სადავო ნორმა ახდენდა დისკრიმინაციას პოლიტიკური ნიშნით, რომ სადავო ნორმის საფუძველზე მხოლოდ იმ პოლიტიკური ძალების წარმომადგენლებს ეძლეოდათ შესაძლებლობა გამოეყენებინათ ადმინისტრაციული რესურსი, რომელთაც მათი სამსახურებრივი მდგომარეობის გამო მიუწვდებოდათ ხელი მასზე. ხოლო პარტიებს, რომლებსაც არ ჰყავდათ წარმომადგენლები სახელმწიფო სამსახურში, ასეთი შესაძლებლობა არ ჰქონდათ.

·        მოსარჩელეების აზრით, რადგან ადმინისტრაციული რესურსების თანაბარი გამოყენება წინასაარჩევნო აგიტაციისას ყველა პოლიტიკური პარტიისათვის შეუძლებელი იყო, ნორმას, ყველა პოლიტიკური პარტიისათვის ბლანკეტური აკრძალვა უნდა დაეწესებინა „ადმინისტრაციული რესურსის წინასაარჩევნო მიზნებით გამოყენებისათვის ‘’

·        .გარდა ამისა, მოცემულ საქმეში მოსარჩელე მიიჩნევდა, რომ აღნიშნული სადავო ნორმა პოლიტიკური ნიშნით ახდენდა დისკრიმინაციას, და რომ სადავო ნორმის საფუძველზე, მხოლოდ იმ პოლიტიკური ძალების წარმომადგენლებს ეძლევათ შესაძლებლობა, გამოიყენონ ადმინისტრაციული რესურსი, რომელთაც მათი სამსახურებრივი მდგომარეობის გამო მიუწვდებათ ხელი მასზე. ხოლო პარტიებს, რომლებსაც არ ჰყავთ წარმომადგენლები სახელმწიფო სამსახურში, ასეთი შესაძლებლობა არ აქვთ.

·        საკონსტიტუციო სასამართლომ სადავო ნორმა  „კონსტიტუციურად’’ მიიჩნია  და ძალაში დატოვა, თუმცა მოგვიანებით, ახალი საარჩევ ნო კოდექსის მიღებისას,  თვით კანონმდებელმა გაითვალისწინა საერთაშორისო ორგანიზაციების (ვენეციის კომისიის) რეკომენდაციები და, საჯარო ადმინისტრაციის ნეიტრალიტეტიდან და საჯარო მოსამსახურის მიუკერძოებლობიდან გამომდინარე, დაუშვებლად მიიჩნია ადმინისტრაციული რესურსის გამოყენება.

ხ

·        პოლიტიკური ნეიტრალიტეტის პრინციპი, ბუნებრივია, არ კრძალავს, რომ საჯარო მოსამსახურე რომელიმე პოლიტიკური პარტიის წევრი იყოს.

·        „საქართველოს მოქალაქე’’ არის საქართველოს კონსტიტუციით გარანტირებული „პასიური და აქტიური საარჩევნო უფლების’’ მატარებელი.

·        კანონი ერთმანეთისაგან მიჯნავს „მოსამსახურის პოლიტიკურ აქტივობას, სამსახურებრივი უფლებამოსილების განხორციელებისას ‘’ და „არასამსახურებრივ, პირად ცხოვრებაში’’.

ხ

·        „პოლიტიკური ნეიტრალიტეტის’’ პრინციპის [მე-15 მუხლი] მიზანია, რომ „მოსამსახურის პოლიტიკური სიმპათია’’ არანაირი ფორმით არ უნდა ახდენდეს გავლენას „მის მიერ საჯარო ფუნქციების შესრულებაზე’’.

·        საჯარო სამსახურის დეპოლიტიზაციის მიზანია „პარტიისა’’ და „საჯარო ადმინისტრაციის’’ ერთმანეთისაგან მკაფიო გამიჯვნა.

·        ეს პრინციპი განსაკუთრებულ მნიშვნელობას იძენს წინაასარჩევნო პროცესში. „რადგანაც სამთავრობო პოლიტიკური პარტიებისთვის ამგვარი (ადმინისტრაციული) რესურსები (სამთავრობო შენობები, ტელეფონები, კომპიუტერები და ავტომობილები) უფრო ადვილად ხელმისაწვდომია,

·        მკაფიოდ უნდა აიკრძალოს ყველა ტიპის ადმინისტრაციული რესურსის – ფინანსური, მატერიალური, ტექნიკური და ადამიანური რესურსის პირდაპირი და არაპირდაპირი გამოყენება საარჩევნო  კამპანიის მიზნებისთვის საარჩევნო სუბიექტების, საჯარო მოხელეების და სხვა მონაწილეების მიერ,“ – განაცხადა ვენეციის კომისიამ.

ხ

·        მართალია, პოლიტიკური ნეიტრალიტეტის დაცვის ვალდებულება ნაწილობრივ ზღუდავს საჯარო მოსამსახურეს საქართველოს კონსტიტუციის რიგი დებულებებით გარანტირებული უფლებების განხორციელებაში, თუმცა ამგვარ შეზღუდვას აქვს ლეგიტიმური მიზანი.

·        ამიტომ „პოლიტიკური ნეიტრალიტეტის დაცვის“ მიზნით, სამსახურებრივი მოვალეობის შესრულებისას საჯარო მოსამსახურის პოლიტიკური აქტიურობის შეზღუდვა, იურიდიულ ლიტერატურაში დამკვიდრებული აზრით და სასამართლო პრაქტიკით, გამართლებულად ითვლება.

·         ამ შემთხვევაში საჯარო მოხელის ძირითად უფლებებში ჩარევა გამართლებულია საჯარო ადმინისტრაციის პოლიტიკური ნეიტრალიტეტის დაცვის ლეგიტიმური მიზნით.

ხ

·        „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-15 მუხლით გარანტირებული დეპოლიტიზაციის პრინციპი არ უშვებს შესაძლებლობას, საყოველთაო და საერთო-სახელმწიფოებრივი ამოცანების შესასრულებლად განკუთვნილი ადმინისტრაციული რესურსები პარტიული მიზნებისთვის იხარჯებოდეს.

ხ

·        ეს პრინციპი, ამასთანავე, უზრუნველყოფს, რომ საჯარო სამსახური არ მოექცეს არც ერთი პოლიტიკური ჯგუფის გავლენის ქვეშ.

 

 

 

ხ

ბ)“კარიერული განვითარების’’ პრინციპი[მუხ. მე-16-ე]

 

მუხლი 16. კარიერული განვითარება

 

საჯარო სამსახურში კარიერული განვითარება ემყარება  ა)შეფასების „სამართლიან სისტემას’’ და ბ)„სხვა მექანიზმებზე დაფუძნებულ პროფესიულ განვითარებას’’.

 

მუხლი 16. კარიერული განვითარება

საჯარო სამსახურში კარიერული განვითარება ემყარება შეფასების სამართლიან სისტემას და სხვა მექანიზმებზე დაფუძნებულ პროფესიულ განვითარებას

 

 

კომენტარი:

 

·        „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის მიერ დამკვიდრებული კარიერული განვითარების მოდელი თანამედროვე ქართული საჯარო მმართველობის სისტემაში სიახლეს წარმოადგენს.

·        მსოფლიოში საჯარო სამსახურის ორ ძირითად მოდელს განასხვავებენ. ეს არის ა)კარიერული (career service) და ბ)პოზიციაზე დაფუძნებული (contractual service) მოდელები.

·        ამ ორი, განსხვავებული მოდელის ძირითადი მახასიათებლები შემდეგნაირად გამოიყურება.

 

·        „კარიერაზე დაფუძნებული მოდელის’’ შესაბამისად:

 

 ა) საჯარო მოხელე ინიშნება უვადოდ,

 ბ) საჯარო სამსახური გამოირჩევა მაღალი სტაბილურობით,

 გ) ეს მოდელი კადრების როტაციის კუთხით ნაკლებად მოქნილია,

 დ) აღნიშნული მოდელი ფოკუსირებულია მოხელეთა საერთო ფასეულობებსა და შეთანხმებულ მოქმედებაზე,

 ე) სამსახურში აჰყავთ ღია კონკურსით, საწყის, დაბალ თანამდებობაზე,

  ვ) აწინაურებენ სამუშაო სტაჟისა და „წინასწარ გაწერილი’’ შეფასების სისტემის მიხედვით.

 

აღნიშნული მოდელი ფუნქციონირებს გერმანიაში, ავსტრიაში, იაპონიაში და სხვა.

 

·        კარიერაზე დაფუძნებული მოდელისაგან განსხვავებით ე.წ. პოზიციაზე დაფუძნებული მოდელის მახასიათებლებია:

 

ა) ასაქმებენ ხელშეკრულებით[გარკვეული ვადით]

ბ) საჯარო სამსახური ნაკლებად სტაბილურია,

გ) ადამიანური რესურსის მართვა უფრო მოქნილია

დ) ფოკუსირება ხდება არა საერთო ფასეულობებზე, არამედ ინდივიდუალურ მოსწრებასა და შედეგებზე,

ე) ღია კონკურსით აყვანა შესაძლებელია ნებისმიერ პოზიციაზე,

ვ) აწინაურებენ არა სტაჟისა და დამსახურების, არამედ კომპეტენციის მიხედვით.

 

აღნიშნული მოდელი ფუნქციონირებს ამერიკის შეერთებულ შტატებში, კანადაში, დიდ ბრიტანეთში და სხვა.

 

·        ამ ორი სისტემის ელემენტების შერწყმის შედეგად, მსოფლიოში ვხვდებით სხვადასხვა კომბინაციებს, ჰიბრიდულ მოდელებს.

·         საქართველოში ამ მიმართულებით გადაწყვეტილება „კარიერაზე დაფუძნებული მოდელის’’ სასარგებლოდ იქნა მიღებული.

·        ახალმა კანონმა ძველი, 1997 წლის კანონისაგან განსხვავებით უარი თქვა ე.წ. პოზიციაზე დაფუძნებულ მოდელზე და შექმნა კარიერაზე დაფუძნებული მოდელი.

·        კარიერული პრინციპით სამსახურებრივი წინსვლა დამოკიდებულია პროფესიულ მომზადებასა და პროფესიულ უნარ-ჩვევებზე

·        ამ მოდელის ძირითადი ასპექტების გათვალისწინება შესაძლებლობას იძლევა შეიქმნას პოლიტიკური ზეგავლენისაგან დამოუკიდებელი მართვის განხორციელების მექანიზმები, რადგან საჯარო სამსახურის გამართული მუშაობის აუცილებელი ელემენტია კადრების სტაბილურობა.

·        მოხელის კარიერული განვითარების სისტემა უზრუნველყოფს მის შემდგომ კარიერულ განვითარებას, პროფესიული უნარ-ჩვევების ამაღლებას, წახალისებას და ადეკვატური კვალიფიკაციის ამაღლებას

·        საჯარო დაწესებულება ვალდებულია შეაფასოს ყველა რანგის მოხელე და მის მიერ შესრულებული სამუშაო წელიწადში ერთხელ მაინც, „პროფესიული საჯარო მოხელის სამუშაოს შეფასების წესის შესახებ“ საქართველოს მთავრობის დადგენილებით დამტკიცებული წესის შესაბამისად.

 

·         მოხელის კარიერული განვითარების სისტემის შემადგენელი ნაწილია: ა) „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის 25-ე მუხლი, რომელიც განსაზღვრავს საჯარო სამსახურში თანამდებობათა რანგირების სისტემას, და ბ)26-ე მუხლი, რომელიც აწესრიგებს მოხელის თანამდებობრივ კლასიფიკაციას

ხ

·        კანონის მე-16 მუხლში გამყარებული კარიერული წინსვლის პრინციპი, საჯარო სამსახურში კარიერული წინსვლის მისაღწევად ორ ძირითად გზას გულისხმობს.

 

პირველი,

ა)„შეფასების სამართლიან სისტემას’’ და ბ)„სხვა მექანიზმებზე დაფუძნებულ პროფესიულ განვითარებას“ . [ამ უკანასკნელს კი, ამავე კანონის 54-ე მუხლი აზუსტებს. ეს მუხლი „კარიერული წინსვლისათვის  თავისივე უნარების განვითარებისა’’ და „საჯარო დაწესებულების გამართული ფუნქციონირების უზრუნველყოფის მიზნით’’ მოხელეს ავალდებულებს, განავითაროს საკუთარი პროფესიული შესაძლებლობები საჯარო სამსახურის მიერ შეთავაზებულ მოხელის პროფესიული განვითარების პროგრამებში მონაწილეობით.

 

მეორე მხრივ, აღნიშნული პრინციპი ავალდებულებს საჯარო დაწესებულებას,

 უზრუნველყოს მოხელის პროფესიული განვითარების სავალდებულო პროგრამებში მონაწილეობა და ხელი შეუწყოს მოხელის საჯარო სამსახურის სისტემის გარეთ არსებულ, პროფესიული განვითარების პროგრამებში მონაწილეობას.

ხ

·        საჯარო სამსახურის რეფორმამდე ჩატარებული მრავალი კვლევა ადასტურებდა, რომ საჯარო სამსახურის „პოლიტიზაცია’’,“ ნეპოტიზმი’’ და მის მიმართ „მოქალაქეების უნდობლობა’’ იყო საჯარო სამსახურის ძირითადი პრობლემები

·        .უნდა აღინიშნოს, რომ სწორედ „კარიერაზე დაფუძნებული საჯარო სამსახური’’ შეიძლება იყოს ყველაზე ქმედითი მექანიზმი საქართველოს საჯარო სამსახურში უკვე ათწლეულების მანძილზე არსებულ და საკმაოდ დამკვიდრებულ პრობლემებთან საბრძოლველად.

·        იგი გამორიცხავს თვითნებურად საჯარო სამსახურში მიღებას, შესაბამისი ა)გამჭვირვალე შეფასების და ბ)კარიერული საფეხურების გარეშე მოხელის დაწინაურებას საჯაროსამსახურში.

·        შესაბამისად, პოლიტიკური ან ნათესაური ნიშნით პირი ვერ შეძლებს  ა)საჯარო სამსახურში შესვლას, ან ბ)შემდგომ კარიერულ განვითარებას. ეს კი, თავის მხრივ, აამაღლებს საჯარო სამსახურისადმი მოქალაქეების ნდობას

 

 

გ) „გამჭვირვალობის და ღიაობის’’ პრინციპი[მუხ. მე-17]

 

 

მუხლი 17. გამჭვირვალობა და ღიაობა

 

 საჯარო სამსახური ხორციელდება გამჭვირვალედ და ღიად, საქართველოს კანონმდებლობით დადგენილი წესით.

 

მუხლი 17. გამჭვირვალობა და ღიაობა

 საჯარო სამსახური ხორციელდება გამჭვირვალედ და ღიად, საქართველოს კანონმდებლობით დადგენილი წესით.

 

 

კომენტარი:

 

·        „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-17 მუხლი ადგენს საჯარო სამსახურის გამჭვირვალობისა და ღიაობის გარანტიას

·         იგი გამომდინარეობს საქართველოს კონსტიტუციით განმტკიცებული დემოკრატიის პრინციპიდან, რომელიც საქართველოს კონსტიტუციის პრეამბულაში, მისი ახალი რედაქციის მე-3 მუხლში და აგრეთვე არაპირდაპირ, კონსტიტუციის მრავალ დებულებებში არის ასახული.

·         სახელმწიფო ხელისუფლება, რომლის წყარო ხალხია, მაქსიმალურად გახსნილი და ღია უნდა იყოს, მიიღოს გადაწყვეტილებები დემოკრატიულად, მოქალაქეების ჩართულობითა და მათი უშუალო მონაწილეობით.

·        „დემოკრატიული გადაწყვეტილებები’’ გულისხმობს „ინფორმირებული საზოგადოების’’ არსებობას.

·        სახელმწიფო სამსახურში დასაქმებული პირები ვალდებულნი არიან, ღიად მიაწოდონ საზოგადოებას ინფორმაცია თავისი საქმიანობისა და სამომავლო გეგმების შესახებ.

·        საჯაროობა და გამჭვირვალობა არის თავისუფალი პოლიტიკური შეხედულების ჩამოყალიბების საშუალება.

·        „აზრის თავისუფლების’’ უზრუნველყოფა არის დემოკრატიაში პოლიტიკური დისკუსიის სიცოცხლისუნარიანობის მასშტაბი.

·         საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს განმარტებით კი, „საქართველოს კონსტიტუციით აღიარებული დემოკრატიული საზოგადოებრივი წესწყობილება და სახალხო სუვერენიტეტი მოითხოვს, რომ საქართველოს მოქალაქეები ჩართული იყვნენ სახელმწიფო მმართველობაში. სწორედ, ხალხის მონაწილეობა განაპირობებს საჯარო მმართველობაზე უფლებამოსილი სახელმწიფო ორგანოების ლეგიტიმაციას. მხოლოდ ღია და გამჭვირვალე საჯარო სამსახური შეიძლება იყოს მმართველობაში ხალხის ჩართულობისა და დემოკრატიის საფუძველი’’

ხ

·        საქართველოს მხოლოდ რამდენიმე ათეული წელი აშორებს საბჭოთა ისტორიულ წარსულთან.

·        საბჭოთა ეპოქაში საჯარო სამსახური დამყარებული იყო ერთპარტიულ, კომუნისტურ იდეოლოგიაზე.

·         საჯარო სამსახური არ იყო ღია და გამჭვირვალე მოქალაქეებისათვის, იგი მხოლოდ კომუნისტურ პარტიას ექვემდებარებოდა.

·        რადგან მთელი საჯარო სამსახური მხოლოდ ერთი პარტიის ინტერესებზე იყო მორგებული, იზღუდებოდა ყოველგვარი ინფორმაციის მიღება საჯარო სამსახურის ფუნქციონირების შესახებ.

·        ქვეყანაში იყო მკაცრი ცენზურა, რაც გამოიხატებოდა სახელმწიფოს ზედამხედველობაში ბეჭდვით ორგანოებსა და მასობრივი ინფორმაციის სხვა საშუალებებზე.

·        ახალი ეტაპი დემოკრატიის გზაზე, იწყება საბჭოთა იმპერიის დაშლისა და საქართველოს მიერ დამოუკიდებლობის კვლავ მოპოვების შემდეგ.

·        შესაბამისად, საქართველოს, როგორც პოსტსაბჭოთა ქვეყანას, რთული რეფორმების და მენტალური რევოლუციის გზის გამოვლა დასჭირდა დემოკრატიული ღირებულებების მოსაპოვებლად.

·        თუმცა ეტაპობრივად, გამჭვირვალობა, ღიაობა და ინფორმაციის თავისუფლება საქართველოში არამხოლოდ ნორმატიულად, არამედ გარკვეულწილად რეალურადაც დამკვიდრდა.

ხ

·        „საჯარო სამსახურის შესახებ“ 1997 წლის 31 ოქტომბერის საქართველოს კანონის მე-13 მუხლით ჩამოთვლილი საჯარო სამსახურის ძირითადი პრინციპების ნუსხა მოიცავს „საქვეყნოობის“ პრინციპს.

·        გერმანელი პროფესორის გერდ ვინტერის აზრით, „სადავოა, რამდენად განეკუთვნება მთავარ საკითხებს საზოგადოების მონაწილეობა და საჯარო ინფორმაციის ხელმისაწვდომობა, რადგანაც არსებობს ბევრი სახელმწიფო (მათ შორის იყო გერმანია), რომლებმაც მხოლოდ 1970-იან წლებში დაიწყეს მისი დანერგვა და, ასევე, ბევრი ავტოკრატიული რეჟიმია, რომლებიც ამ უფლებების გარეშე არსებობენ. თუმცა საზოგადოების მონაწილეობა და საჯარო ინფორმაციაზე ხელმისაწვდომობა, ეს დემოკრატიული საზოგადოების მნიშვნელოვანი პოსტულატებია“.

იგი იქვე აღნიშნავს, რომ საქართველოს ადმინისტრაციულმა მართლწესრიგმა გაიზიარა და დანერგა ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის პრინციპი

 

ხ

·        კანონის მე-17 მუხლით განმტკიცებულია გამჭვირვალობის და ღიაობის პრინციპი საჯარო სამსახურში, რაც, ლოგიკური განმარტების მეთოდით, გულისხმობს საჯარო სამსახურის ყველა სეგმენტის გამჭვირვალობას.

·        მაგალითად, „საჯარო სამსახურის შესახებ“ კანონის მიხედვით, მთელი რიგი ნორმები სეგმენტურად განამტკიცებს გამჭვირვალობას.

მაგ.

a.      კანონი უზრუნველყოფს „მოხელის კომპეტენციისა’’ და „სამუშაოს შესრულების უნარის’’   სამართლიან და გამჭვირვალე შეფასებას (მე-11 და 53-ე მუხლები),

b.      „მოხელეთა ანაზღაურების სისტემა’’ ემყარება გამჭვირვალობისა და სამართლიანობის პრინციპებს (57-ე მუხლი).

c.       კანონი ადგენს, ასევე მოხელის მიერ გამჭვირვალობისა და ღიაობის პრინციპის დაცვის ვალდებულებას (74-ე მუხლი).

 

ხ

·        კანონის მე-17 მუხლით გარანტირებული გამჭვირვალობისა და ღიაობის პრინციპის  სისტემური განმარტება საქართველოს კონსტიტუციის შესაბამისი დებულებებით უნდა დაიწყოს.

·        კონსტიტუციის ახალი რედაქცია უზრუნველყოფს საჯარო ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის უფლების დაცვის სტანდარტის ამაღლებას.

·        კერძოდ, აღნიშნული უფლება ვრცელდება „ნებისმიერ ადამიანზე’’ და არა მხოლოდ „მოქალაქეზე’’.

·        კონსტიტუციის მე-18 მუხლის მე-2 პუნქტით „ყველას აქვს უფლება, კანონით დადგენილი წესით, გაეცნოს საჯარო დაწესებულებაში მასზე არსებულ ინფორმაციას და ოფიციალურ დოკუმენტებს, თუ ისინი არ შეიცავენ სახელმწიფო საიდუმლოებას ან სხვა პირის კომერციულ, პროფესიულ ან პირად საიდუმლოებას“,

·        მე-3 პუნქტით კი, „ყველას აქვს უფლება, კანონით დადგენილი წესით, გაეცნოს საჯარო დაწესებულებაში არსებულ ინფორმაციას და ოფიციალურ დოკუმენტებს, თუ ისინი არ შეიცავენ სახელმწიფო, კომერციულ ან პროფესიულ საიდუმლოებას“.

·        ამავე მუხლის მე-4 პუნქტი ადგენს. „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-17 მუხლით დადგენილი საჯარო სამსახურის გამჭვირვალობისა და ღიაობის გარანტია არამხოლოდ მოხელეთა მიმართ გამჭვირვალე შეფასებას და ანაზღაურების სისტემას გულისხმობს, არამედ ვრცელდება მოქალაქეთა მიმართ მათ ქმედებებზე’’.

ხ

·        საჯარო სამსახურის გამჭვირვალობისა და ღიაობის პრინციპს ეყრდნობა ამავე კანონის 74-ე მუხლი, რომლის თანახმადაც, მოხელე ვალდებულია, რომ თავისი საქმიანობა განახორციელოს გამჭვირვალედ და ღიად (1); მან, დადგენილი წესით, უნდა უზრუნველყოს საჯარო ინფორმაციის დაინტერესებულ პირზე გაცემა (2).

ხ

·        ყველა ინფორმაცია, რომელსაც მოხელე სამსახურეობრივი მდგომარეობის გამო ფლობს, რა თქმა უნდა ვერ იქნება გასაჯაროებული. რადგან, ყველა ინფორმაციის გამჟღავნებით შესაძლოა შეიზღუდოს სხვა პირთა ღირსება, პირადი ცხოვრება, ან, ასევე, ზიანი მიადგეს სახელმწიფო, კომერციულ და პროფესიულ საიდუმლოებებს და აქედან გამომდინარე, საჯარო ინტერესებს.

ხ

·        საჯარო სექტორის გამჭვირვალობასა და ღიაობას ორი ძირითადი სტრატეგიული მიზანი გააჩნია:

 

1)     პირველი, საჯარო ინფორმაციის მოპოვების თავისუფლებით დემოკრატიული მმართველობის დამკვიდრება და,

2)     მეორე, ხელისუფლების კონტროლი, განსაკუთრებით კი, კორუფციასთან ბრძოლის ეფექტიანი საშუალების თვალსაზრისით,  რაც თავისთავად აისახება მოქალაქეთა კეთილდღეობაზე.

 

·        სახელმწიფო ბიუჯეტს აფინანსებს ხალხი.

·        „მოქალაქეთა მიერ თავისუფალი ნების გამოხატვა’’, როგორც დემოკრატიის ელემენტარული დამახასიათებელი ნიშანი მოითხოვს გამჭვირვალობასა და ცალსახა პასუხისმგებლობებს, განსაკუთრებით, საჯარო ფინანსებისა და ბიუჯეტის მართვის სფეროში, რაც განაპირობებს ყველა სახელმწიფო ინსტიტუციის ანგარიშვალდებულებას თითოეულისათვის დადგენილი ფორმით

ხ

·        საინტერესოა, გერმანელი მეცნიერის შეფასება საქართველოს ადმინისტრაციულ სამართალში არსებული ღიაობისა და გამჭვირვალობის პრინციპის „შედარებით სამართლებრივ’’ ანალიზთან დაკავშირებით.

·         იგი განიხილავს გარდამავალ ქვეყნებს, რომელთა ადმინისტრაციულმა მართლწესრიგმა განსაზღვრა მონაწილეობისა და ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის პრინციპი.

·        მისი აზრით, საქართველო ცალსახად განეკუთვნება ასეთების რიცხვს. „გარკვეულწილად ის გერმანიასთან შედარებით წინაც კი არის, გამომდინარე იქიდან, რომ მან ამერიკული სამართლებრივი კულტურის ელემენტები გაიზიარა და ჰოლანდიური ადმინისტრაციული სამართლის თავისებურებებით განავრცო“.

·        საქართველო ცდილობს დაამკვიდროს დასავლეთის ადმინისტრაციულ სისტემათა საუკეთესო პრაქტიკა.

·        საჯარო სამსახურის რეფორმის კონცეფციაში მითითებულია, რომ „საქართველოში ხელისუფლების ყველა შტოს წარმომადგენელი და პოლიტიკური ძალა ვალდებულია დაიცვას ის ფასეულობები, რომლებიც საფუძვლად უდევს ადმინისტრაციულ მმართველობას ევროპისა და ტრანსატლანტიკური თანამეგობრობის ქვეყნებში.“

·         კონცეფციაში დასავლური ფასეულობები ოთხი ზოგადი პრინციპის სახით არის შეჯამებული. მათგან ერთ-ერთს წარმოადგენს საჯარო სამსახურის გამჭვირვალობის პრინციპი, რადგან კონცეფციაში დასაბუთებული იდეით, „გამჭვირვალობა შესაძლებელს ხდის ადმინისტრაციული პროცესებისა და შედეგის შემოწმებასა და შესაბამისობას საპროცესო ნორმებსა და დებულებებთან“.

·        საჯარო სამსახურის პრინციპების სულისკვეთებიდან გამომდინარე, გამართული და გამჭვირვალე საჯარო სამსახურის სისტემის ჩამოყალიბება არის სახელმწიფოსადმი მოსახლეობის ნდობის ამაღლების საფუძველი

·        „სამართლიანი და მიუკერძოებელი საჯარო სამსახურისადმი“ რწმენა განაპირობებს ხელისუფლების განხორციელებაში საზოგადოების ფართო ფენების ჩართულობას, რაც, საბოლოო ჯამში, უზრუნველყოფს სამართლიანი და მიუკერძოებელი პოლიტიკის ფორმირებას.

 

ხ

 

დ)  „მოხელის სოციალური და სამართლებრივი დაცვა’’[მუხ. მე-18-ე]

 

მუხლი 18. მოხელის სოციალური და სამართლებრივი დაცვა

 

ხალხისა და სახელმწიფოს „ერთგულების პრინციპის’’ დაცვის ხელშესაწყობად საქართველოს კანონმდებლობით განისაზღვრება მოხელის სოციალური და სამართლებრივი დაცვის გარანტიები.

 

 

მუხლი 18. მოხელის სოციალური და სამართლებრივი დაცვა

ხალხისა და სახელმწიფოს ერთგულების პრინციპის დაცვის ხელშესაწყობად საქართველოს კანონმდებლობით განისაზღვრება მოხელის სოციალური და სამართლებრივი დაცვის გარანტიები.

 

კომენტარი:

 

·        „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-18 მუხლი ადგენს საჯარო მოხელის სოციალურ და სამართლებრივ გარანტიებს, რაც „მას დამატებით გააჩნია’’  „სხვა შრომითსამართლებრივ ურთიერთობებში მყოფი პირებისაგან’’ განსხავებით.

·        „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონით საჯარო მოხელეებს მოეთხოვებათ „განსაკუთრებული ერთგულება სახელმწიფოს მიმართ’’:  ა)მათ უნდა დაიცვან პოლიტიკური ნეიტრალიტეტი და ბ)ემსახურონ კონსტიტუციას, კანონსა და საჯარო ინტერესებს;

·        ისინი თავიანთი უფლებამოსილების ფარგლებით განსაზღვრულ ურთიერთობებში წამოადგენენ სახელმწიფოს და შესაბამისად გ) უნდა იყვნენ მიუკერძოებლები.

·        „ყველა შრომითსამართლებრივი ურთიერთობა’’, რა თქმა უნდა, არ ითვალისწინებს დასაქმებულის ამგვარ ვალდებულებებს.

·        კერძო სექტორში დასაქმებულ პირს არა აქვს მსგავსი ვალდებულებები დამსაქმებლის მიმართ.

·        შესაბამისად, საჯარო სამსახურში დასაქმებულთათვის, ბუნებრივია, უნდა არსებობდეს მეტი „ყურადღება“ და ურთიერთსანაცვლო პატივისცემა სახელმწიფოს მხრიდან.

ხ

·        ამ პრინციპის[მე-18 მუხლის]  მიზანია: 

1) სახელმწიფო საჯარო მოხელეთა „ერთგულებისა“ და მათთვის გარკვეული უფლებების შეზღუდვის სანაცვლოდ კანონით დაწესდეს  მოხელეთა „სპეციალურ გარანტიები;;, როგორებიცაა:ა) სამართლებრივი, ბ)სოციალური და გ)ეკონომიკური გარანტიები.

ამ გარანტიების შინაარსი უნდა ეხებოდეს ყველა საჯარო მოხელეს და არა სუბიექტური მიდგომით გამოკვეთილ მოხელეთა ჯგუფს1

და

2) სახელმწიფომ  დააინტერესოს მოქალაქეები, რომ მათ იმსახურონ საჯარო სექტორში და ამ სფეროდან არ მოხდეს მაღალკვალიფიციური კადრების გადინება.

 ხ

·        ისტორიული განმარტების ჭრილში, საინტერესოა, რომ საჯარო მოხელის სოციალური და სამართლებრივი გარანტიები დადგენილი იყო საქართველოს 1921 წლის კონსტიტუციის 140-ე მუხლით, რომლის თანახმადაც „თითოეულ მოხელეს აქვს უფლება პენსიის მიღებისა. მოხელისა და მისი ოჯახის წევრთა მიერ პენსიის მიღების პირობას განსაზღვრავს კანონი“.

·        აქვე უნდა აღინიშნოს, რომ „საჯარო სამსახურის შესახებ“ 2014 წლის კონცეფციაში მაშინდელი საჯარო სამსახურის პრობლემად დანახული იყო „მოხელეთა სამართლებრივი და სოციალური დაცვის საკითხი’’.

·        მყარი სამართლებრივი დაცვის მექანიზმის შექმნისათვის მიზნად დაისახა, რომ „სამსახურიდან გათავისუფლება’’ შესაძლებელი იყოს მხოლოდ იმ კრიტერიუმების საფუძველზე, რომლებიც ამომწურავადაა აღწერილი „ძირითად კანონში’’

·        .ასევე პრობლემურად სახელდებოდა „საჯარო სამსახურში სამართლებრივი და სოციალური დაცვის მექანიზმების არარსებობა’’, რაც იყო მოხელეთა დემოტივირების მიზეზი.

·        პრაქტიკაში ხშირია მოტივაციის მექანიზმების არარსებობა, ან მისი არასწორად გამოყენება

·        აღნიშნული პრინციპის სისტემური განმარტების შედეგად დგინდება, რომ კანონის მე-3 მუხლის „ე“ ქვეპუნქტის მიხედვით, „სოციალური და სამართლებრივი გარანტიები ‘’ვრცელდება არა ყველა საჯარო მოსამსახურეზე, არამედ მხოლოდ „პროფესიულ საჯარო მოხელეზე’’.

·        მსგავსი რეგულირება ლოგიკურია იმ მიზეზის გამოც, რომ „საჯარო მოსამსახურეთა აღნიშნულ კატეგორიას’’ ყველაზე უფრო მჭიდრო კავშირი აქვს სახელმწიფოსთან, რადგან ისინი უვადოდ ინიშნებიან და ეკისრებათ ისეთი უფლებამოსილებების განხორციელება, რომელთა სანაცვლოდაც იღებენ შესაბამის ანაზღაურებას და სოციალური და სამართლებრივი დაცვის გარანტიებს.

·        აღნიშნულ სოციალურ გარანტიებს ადგენს „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის 69-ე და 70-ე მუხლები,

·        სამართლებრივი გარანტიები კი, ამავე კანონის 71-ე მუხლითაა დადგენილი

ხ

·         „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-18 მუხლით დადგენილი სოციალური და სამართლებრივი გარანტიების დამდგენ ნორმებს ვხვდებით სხვა ქვეყნების კანონმდებლობაშიც.

·         მაგალითად, გერმანიის ძირითადი კანონის 33-ე მუხლის მე-5 პუნქტი, გერმანიის „ფედერაციული კანონი საჯარო მოხელეთა შესახებ“ 78-ე მუხლი და მუხლი 45-ე გერმანიის კანონის „გერმანიის ფედერაციის მიწებზე (ლანდებში) დასაქმებულ საჯარო მოხელეთა საგადასახადო სტატუსის შესახებ“.

·         კანონის შესაბამისად, ისინი სარგებლობენ განსაკუთრებული სოციალური და საგადასახადო შეღავათებით

ხ

·        .დასკვნის სახით უნდა აღინიშნოს, რომ საჯარო მოხელისათვის, „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონით შესაბამისი სამართლებრივი და სოციალური გარანტიების შექმნა ერთგვარი მოტივაციაა, რომ მან უკეთ შეასრულოს მასზე დაკისრებული უფლება-მოვალეობები.

·        სწორედ, მოტივაციის ერთ-ერთ მთავარ ელემენტს წარმოადგენს კანონმდებლობით გათვალისწინებული სამსახურში აყვანისა და განთავისუფლების „სამართლიანი და გამჭვირვალე პროცედურები’’, „სამსახურებრივი ფუნქციების განხორციელებისათვის სათანადო პირობების უზრუნველყოფა’’, „პროფესიული და კარიერული განვითარების შესაძლებლობა’’.

·        შესაბამისად, „საჯარო სამსახურის შესახებ“ კანონიდან ნათელია, რომ სახელმწიფომ აიღო ვალდებულება, შექმნას ისეთი საჯარო სამსახური, რომელშიც დასაქმებული იქნებიან კვალიფიციური და, იმავდროულად, მოტივირებული, „პროფესიული საჯარო მოხელეები.’’