ა)“საჯარო მმართველობის“ ცნება ბ)“საჯარო მმართველობის“ სახეები და მათი არსი გ) „ადმინისტრაციული ორგანო“

 

1.“საჯარო მმართველობის“ ცნება

 

·        „საჯარო მმართველობა“ არის ადმინისტრაციული სამართლის ცენტრალური ინსტიტუტი.

·        ადმინისტრაციული სამართალი არის საჯარო მმართველობის სამართალი.

·        ადმინისტრაციული სამართლის არსის დასადგენად აუცილებელია „საჯარო მმართველობის“ ცნების განსაზღვრა. 

·        მაგრამ შეუძლებელია საჯარო მმართველობის სრულყოფილი დეფინიცია, რაც განპირობებულია საჯარო მმართველობის რადიკალურად განსხვავებული სფეროებით, რომელიც შეუძლებელია მოექცეს ერთიან განმარტებაში.

·        თუმცა შესაძლებელია საჯარო მმართველობის  აღწერა მისთვის დამახასიატებელი კრიტერიუმების და ნიშნების გამოყენებით.[იხ. ქვემოთ]

ხ

·          საქართველოს კონსტიტუციის თანახმად, სახელწმიფო ხელისუფლება ხორციელდება საკანონმდებლო, აღმასრულებელი და სასამართლო ხელისუფლების მიერ.

·        ამათგან აღმასრულებელი ხელისუფლება არის სწორედ  საჯარო მმართველობის განმახორციელებელი ხელისუფლების შტო.[!!!!]

·         ხელისუფლების დანაწილების პრინციპის შესაბამისად, საჯარო მმართველობა არის აღმასრულებელი ხელისუფლების ნაწილი.[ თუმცა, მთავრობის სახელწმიფოს ძირითადი პოლიტიკის წარმმართველი საქმიანობა და პოლიტიკური გადაწყვეტილებები არ არის მმართველობითი საქმიანობა, არამედ ეს უკვე არის მთავრობის, როგორც პოლიტიკური ორგანოს საქმიანობა.]

ხ

·         საჯარო მმართველობის ცნების ჩამოყალიბება შესაძლებელია ა)ორგანიზაციული, ბ)მატერიალური და გ)ფორმალური გაგებით; [!!!]

·        საჯარო მმართველობა ორგანიზაციული გაგებით არის საჯარო მმართველობის კანონით განსაზღვრული ორგანიზაციული მოწყობის სისტემა, რომელიც შედგება ადმინისტრაციული ორგანოებისა და სხვა მმართველი ერთეულებისაგან. 

·         მატერიალური გაგებით  საჯარო მმართველობა არის სახელმწიფოს ის საქმიანობა, რომლის მიზანია მმართველობითი ფუნქციების განხორციელება, ანუ რომელიც არ გულისხმობს კანონშემოქმედებას, მართლმსაჯულებას და ქვეყნის პოლიტიკურ მართვას. 

·        საჯარო   მმართველობა ფორმალური გაგებით, არის ნებისმიერი საქმიანობა, რომელიც ხორციელდება საჯარო მმართველობის ორგანოების მიერ. [მაგ.პოლიციის პრევენციული და რეპრესიული საქმიანობა ფორმალური გაგებით არის საჯარო მმართველობა.]

ხ

·        ყურადღება:   საჯარო მმართველობა როგორც ფუქნცია ასევე ხორციელდება საკანონმდებლო და სასამართლო ხელისუფლების მიერაც[!].

·         საკანონმდებლო ხელისუფლების მიერ კანონშემოქმედება, ხოლო სასამართლო ხელისუფლების მიერ მართლმსაჯულების ვერ განხორციელება თუ კი მათ არ ექნებათ ადმინისტრაციული ნაწილი, რომელიც მმართველობითი ფუნქციის განხორციელების გზით უზრუნველყოფენ ამ ხელისუფლების შტოების მიერ საკუთარი უფლებამოსილებების განხორციელებას. 

·        აგრეთვე, საგულისხმოა ის ფაქტი, რომ აღმასრულებელი ხელისუფლებაც მმართველობითი ფუქნციების გვერდით ახორციელებს არამმართველობით ფუნქციებს და გარკვეული წინაპირობების არსებობის შემთხვევაში მონაწილებს კანონშემოქმედების პროცესში.

ხ

·        საჯარო მმართველობის ცნების განსაზღვრისას საყურადღებოა ე.წ. სუბტრაქციის მეთოდი, რომელსაც გერმანელი მეცნიერი ოტო მაიერი იყენებდა.

·        ამ თეორიის თანახმად, “მმართველობა არის სახელწმიფოს საქმიანობა ტავისი მიზნების განსახორციელებლად, რაც არც კანონშემოქმედებაა და არც მართლმსაჯულება.’’

·        მაგრამ ეს  დეფინიცია არ გვაძლევს სრულყოფილ შედეგს, რამდენადაც გვხვდება სახელწმიფოს საქმიანობა, რომელიც შინაარსობრივად არცერთი ხელისუფლების შტოს საქმიანობას არ მიეკუთვნება (მაგალითად, იუსტიციის უმაღლესი საბჭო, სახელწმიფო აუდიტის სამსახური, სახალხო დამცველი და ა.შ.)

ხ

·         იურიდიულ ლიტერატურაში საჯარო მმართველობას ასევე განმარტავენ, როგორც „პოლიტიკური გადაწყვეტილებების გეგმაზომიერ და მიზანმიმართულ აღსრულებას“.

·        მაგრამ აღმასრულებელი საქმიანობა არის საჯარო მმართველობის ძირითადი, მაგრამ არა ერთადერთი ფუქნცია. 

ხ

ზემოთქმულის გათვალისწინებით შევეცადოთ  ჩამოვაყალიბოთ „საჯარო მმართველობის ‘’ -ცნება

 

საჯარო მმართველობა არის  აღმასრულებელი ხელისუფლებისა და ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების, აგრეთვე საჯარო მმართველობის, როგორც ფუქნციის  განმახორციელებელი სუბიექტების მიერ საკუთარი პასუხისმგებლობის ქვეშ, წინასწარ განსაზღვრული მიზნების და სამართლებრივი ბოჭვის ფარგლებში განხორციელებული საქმიანობა, რომელიც არ არის კანონშემოქმედება, მართლმსაჯულება და პოლიტიკური ხასიათის ღონისძიებები. 

 

2. „საჯარო მმართველობის’’ სახეები და მათი არსი [ფუნქციები]

 

ა. „მომწესრიგებელი“ საჯარო მმართველობა -  საჯარო მმართველობის ეს სახე  გვხვდება მმართლწესრიგის სფეროში. მისი მიზანია საზოგადოებრივი  უსაფრთხოებისა და მართლწესრიგის დაცვა. მართლწესრიგი მოიცავს შსს სამინისტროს სისტემაში შემავალი პოლიციის პვენეციეულ ღონისძიებებს, აგრეთვე გარემოს დაცვის და ა.შ. სფეროებს.

ბ. „მომსახურე‘’ საჯარო  მმართველობა - არის თანამედროვე საჯარო მმართველობის მნიშვნელოვანი ნაწილი, რომელიც მოიცავს, როგორც სოციალური მომსახურების სფეროს, ისე ინფრასტრუქტურული და საზოგადოებრივი მნიშვნელობის ობიექტების შექმნას, რომელიც ემსახურება ადამიანის საარსებო პირობების უზრუნველყოფას და გაუმჯობესებას. მოსახლეობის ელექტროენერგიით, ბუნებრივი გაზით, წყლით და ა.შ. უზრუნველყოფას.  სახელმწიფოს მომსახურებითი ფუქნციის კერძო პირებზე გადაცემის შემთხვევაში, „მომსახურე“  საჯარო მმართველობა იღებს „გარანტორი“ საჯარო მმართველობის სახეს.  ეს ტერმინი აღნიშნავს ისეთ მმართველობას, როდესაც სახელმწიფო მთელი რიგი ფუქნციების განხორციელების უფლებამოსილებას გადასცემს კერძო ბაზარზე არსებულ სუბიექტებს, რომელიც იმართება ბაზრისთვის დამახასიათებელი კონკურენციის საფუძველზე. ამის მაგალითია ბუნებრივი გაზის, ელექტროენერგიის და წყლის სფეროს რეგულირება დამოუკიდებელი მარეგულირებელი კოლეგიური ორგანოს - კომისიის შემქნით. აღნიშნული არ ცვლის ამოცანის საჯარო-სამართლებრივ ბუნებას და სახელწმიფო არ ათავისუფლებს ამ ფუქნციის შესრულების მიმართ ვალდებულებებისგან. საჭიროების შემთხვევაში, საჯარო მმართველობამ კვლავ თავის თავზე უნდა აიღოს მომსახურებითი მმართველობის განხორციელება. 

გ.  „ორგანიზაციული“ საჯარო  მმართველობა - არის საჯარო მმართველობის ის ფორმა, როდესაც ხდება საზოგადოებრივი ცხოვრების სოციალურ, ეკონომიკურ თუ კულტურის სფეროში მიზანმიმართული ჩარევა შესაბამისი სუბვენციების და სუბსიდიების საშუალებით. (სუბვენცია არის გსანზღვრული ღონისძიებებისათვის მიზნობრივად გამოყოფილი ფულადი დახმარებები, სუბსიდია არის ფულადი ან ნივთიერი დახმარება, რომელსაც უწევს სახელმწიფო ცალკეულ პირებს.)მაგალითად საყოფაცხოვრებო სუბსიდია ყოველთვიური ფულადი სახით, რომელიც სხვადასხვა სოციალურ კატეგორიას მიკუთვნებულ პირებს ენიშნებათ საყოფაცხოვრებო-კომუნალური საჭიროებების უზურნველსაყოფად. 

დ)“საგადასახადო“ საჯარო  მმართველობა  ემსახურება სახელმწიფოს ფუქნციონირებისათვის აუცილებელი ფინანსური საშუელბების შექმნას, გადასახადების და მოსაკრებლების გადახდის სისტემის შემქნით და ფუქნციონირებით. გადასახადები არის ბიუჯეტუს ფორმირების წყარო მაგრამ არა ერთადერთი. სახელწმიფო ბიუჯეტი არის მმართველობითი ნორმატიული აქტი, თუმცა, ის მიიღება პრალემნტის მიერ, კანონის ფორმით, რაც არის საკანონმდებლო ხელისუფლების საჯარო მმარტველობის განხორციელებაში მონაწილეობის ერთ-ერთი გამოვლინება. საქართველოს საბიუჯეტო სისტემა არის სამდონიანი: სახელმწიფო, ავტონომიური რესპუბლიკის და მონიციპალური, შესაბამისად მისი მართვაც არის სამდონიანი, რაც უშუალოდ არის დაკავშირებული ქვეყნის ტერიტორიულ მოწყობასთან. 

გადასახადი არის სავალდებულო, უპირობო ფულადი შენატანი ბიუჯეტში, რომელსაც იხდის გადასახადის გადამხდელი,  აუცილებელი, არაეკვივალენტური და უსასყიდლო, ხოლო მოსაკრებელი არის ფულადი შენატანი  სახელმწიფოს მიერ მათთვის კანონით განსაზღვრული საქმიანობის განხორციელებისა თუ სარგებლობის უფლების მინიჭებისათვის, ან სახელმწიფო ან მუნიციპალური ორგანოების მიერ გაწეული გარკვეული მომსახურებისათვის. ანუ მოსაკრებელი სანაცვლოდ, ეკვივალენტური სამართლებრივი ან/და  მატერიალური სიკეთის მიღებას გულისხმობს. მმართველობის დონეების მიხედვით გადასახადი და მოსაკრებელი არის საერთო-სახელმწიფროებრივი და ადგილობრივი.

ჯარიმა, როგორც ფულადი გადასახდელი, გამოიყენება მატერიალური ზემოქმედების ღონისძიებად სზაკ-ში, [როგორც იასა-ის აღსრულების საშუალება], ასევე ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსში და სხვა ადმინისტრაციული სამართალდარღვევის მომწესრიგებელ საკანონმდებლო აქტებში, როგორც ადმინისტრაციული პასუხისმგებლობის სახე და, აგრეთვე, სისხლის სამართლის კოდექსში, როგორც სისხლისსამართლებრივი პასუხისმგებლობის სახე. 

 

ე. „საკუთარი საჭიროებების უზრუნველყოფის ‘’  საჯარო მმართველობა  ემსახურება საჯარო მმართველობის განხორციელებისათვის საჭირო პერსონალის და მატერიალური საშუალებების უზურნველყოფას.

 

საჯარო მმართველობის კანონიერების პრინციპის გვერდით მნიშვნელოვან ადგილს იკავებს მისი ეფექტიანობის და ეკონომიურობის პრინციპი, რაც გულისხმობს“ სწრაფად და ნაკლები ხარჯებით საუკეთესო შედეგის მიღწევას“.

 

ხ

 

საჯარო მმართველობის შინაარსი

 

·        საჯარო მმართველობის შინაარსს განსაზღვრავს საქართველოს კონსტიტუციით განმტკიცებული სახელწმიფოს მიზნები. 

·         საქართველოს კონსტიტუციის თანახმად, საქართველო არის დემოკრატიული, სამართლებრივი და სოციალური სახელწმიფო. თუმცა საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის საფუძველზე შეგვიძლია ვთქვათ, რომ საქართველო არის დემოკრატიული,სამართლებრივი, სოციალური და ეკოლოგიური სახელმწიფო.

ხ

 

საჯარო მმართველობისთვის დამახასიათებელი სპეციფიკური ნიშნები

 

·        საჯარო მმართველობისთვის დამახასიათებელია სპეციფიკური ნიშნები, რომელიც აღწერს მის სამუშაოს:

 ა)საჯარო მმართველობის  საქმიანობის ობიექტია საზოგადოება.

  ბ)ის არის საჯარო ინტერესზე ორიენტირებული.

 

ხ

საჯარო მმართველობის ს აღწერა ცალკეულ ინდივიდზე ზემოქმედების ხასიათის მიხედვით.

 

·        საჯარო მმართველობის ს აღწერა ასევე შესაძლებელია მის ცალკეულ ინდივიდზე ზემოქმედების ხასიათის მიხედვით.

·        ერთმანეთისგან მიჯნავენ შემზღუდველი ხასიათის  საჯარო მმართველობას, რომელიც იწვევს მოქალაქეთა უფლებების შეზღუდვას აკრძალვებისა და იძულების საშუალებების გამოყენებით

·        და აღმჭურველი ხასიათის საჯარო  მმართველობას, რომელიც ახდენს ცალკეული ინდივიდების მდგომარეობის გაუმჯობესებას ფინანსური ან მატერიალური დახმარების ან საზოგადოებრივი დაწესებულბების შექმნის გზით.

·         აღმჭურველ ხასიათის გადაწყვეტილებები, რომლებიც არ ახდენს ზეგავლენას ცალკეულ ინდივიდზე გვხვდება დაგეგმვითი ხასიათის  საჯარომმართველობითი საქმიანობის სახით.

ხ

 

საჯარო მმართველობის აღწერა კანონზე დაქვემდებარების ხარისხის  მიხედვით.

 

·        ასევე შესაძლებელია საჯარო მმართველობის აღწერა კანონზე დაქვემდებარების ხარისხის  მიხედვით.

·         მიჯნავენ ა)კანონით დადგენილ წესებზე დაქვემდებარებულ და ბ)კანონისგან თავისუფალ საჯარო მმართველობას.

·        კანონით შებოჭილი საჯარო მმართველობა ემსახურება კანონმდებლის მიერ კანონში ასახული ნების რეალიზებას.

·        კანონისაგან თავისუფალი საჯარო მმართველობა ფაქტობრივ შედეგებს იწვევს კანონის აღსრულების გარეშე, რაც არ გულისხმობს სამართლის ნორმისგან სრულ თავისუფლებას.

ხ

·         საჯარო მმართველობა შესაძლებელია განხორციელდეს კერძო სამართლის ნორმების საფუძველზე.

·        როდესაც საჯარო მმართველობა საკუთარ უფლებამოსილებებს ახორციელებს კერძო სამართლის გამოყენებით, ადგილი აქვს „ურთიერთობას“ მმართველობის კერძო სამართლის სფეროში. 

ხ

 

ადმინისტრაციული ორგანო [ნებისმიერი პირი რომელიც კანონმდებლობის საფუძველზე ასრულებს საჯარო-სამარტლებრივ უფლებანოსილებებს]

 

·        საჯარო მმართველობა როგორც სახელწმიფოს ხელისუფლების ორგანოს საქმიანობა არ მოიცავს მხოლოდ აღმასრულებელი ხელისუფლების ორგანოების საქმიანობას და ის, ასევე, გვხვდება საკანონმდებლო და სასამართლო ხელისუფლების საქმიანობაში, უფრო მეტიც, ის ასევე გვხვდება ორგანიზაციული მოწყობის კერძო სამართლის ფორმით, ამიტომ აუცილებელი გახდა ისეთი ტერმინის შემორება, რომელიც გააერთიანებს საჯარო მმართველობის განხორციელების ყველა აღნიშნულ შემთხვევას.

·        საჯარო მმართველოს  შინაარსის განსაზღვრისათვის მნიშვნელოვანია კანონმდებლის მიერ საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსით[სზაკ] დადგენილი ადმინისტრაციული ორგანოს ცნება. 

·        ადმინისტრაციული ორგანო არის ყველა სახელწმიფო ან ადგილობრივი თვითმმართველოს ორგანო ან დაწესებულება, საჯარო სამართლის იურიდიული პირი (გარდა პოლიტიკური და რელიგიური გაერთიანებებისა), აგრეთვე ნებისმიერი სხვა პირი,რომელიც კანონმდებლობის საფუძველზე ასრულებს საჯარო-სამართლებრივ უფლებამოსილებებს.  [!!!]

·        ადმინისტრაციული ორგანოს ცნების  ეს ლეგალური დეფინიცია ორი ნაწილისაგან შედგება. პირველი ნაწილი მოიცავს ყველა სახელწმიფო  და ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებს, აგრეთვე - საჯარო სამართლის იურიდიულ პირებს.  როდესაც ეს სუბიექტები ასრულებენ საჯარო სამართლებრივ  უფლებამოსილებებს, ისინი წარმოადგენენ ადმინისტრაციულ ორგანოს სზაკ-ის გაგებით. 

·        მმართველობას ახორციელებენ აღმასრულებელი ხელისუფლების ორგანოები, თუმცა მმართველობა ეს ისეთი სფეროა, რომელიც არ იფარგლება  აღმასრულებელი ხელისუფლებით.  საკანონმდებლო და სასამართლო  ორგანოები ვერ შეძლებენ თავიანთუ ფუნქციების განხორციელებას, თუ არ მოხდება მათი საქმიანობის ორგანიზაციული მართვა.  

·        ადმინისტრაციული ორგანოს ფუქნციური გაგება, რომელიც ცნების დეფინიცის მეორე ნაწილშია მოცემული, აერთიანებს იმ ფიზიკურ და იურიდიულ პირებს, რომლებიც არ არის სახელწმიფო მმართველოს ორგანოთა სისტემის სუბიექტები, მაგრამ კანონმდებლობის საფუძველზე ახორციელებენ საჯარო-სამართლებრივ უფლებებს და ამ მიზნით გამოსცემენ ინდივიდუალურ ადმინისტრაციულ-სამართლებრივ აქტებს.

·        „ნებისმიერი სხვა პირი“ გულისხმობს იმ კერძო პირებს, რომელთა საქმიანობა კანონით განსაზღვრულ და სახელწმიფოს მიერ აღიარებულ შემთვევებში ადმინისტრაციული ორგანოების ტოლფას მოქმედებად მიიჩნევა. 

·        საჯარო მმართველოს განმახორციელებელი ნებისმიერი პირი, მიუხედავად მისი ხელისუფლების კონკრეტული შტოს კუთვნილებისა არის ადმინისტრაციული ორგანო.